土と水は、誰が引き継ぐのか

#一般財団法人 #地球防衛群 #政策提言 #食料安全保障 #水循環 #農地インフラ

一般財団法人 地球防衛群
初版：2026年8月20日 / 最終改訂：2026年8月22日

要旨

本文書の位置づけ
農地を食料・水・生態系・防災を支える国土インフラとして捉え直し、公共機能に公が対価を支払う仕組みを提案する。設計は行政区と流域に置き、時間軸は100年とする。
市区町村の実装、都道府県の流域調整、国の制度横断と支払原則を求める。
既存の直接支払の削減や特定の米価水準を求めない。有機農業は環境と生態系を守る中核に置く。有機JAS認証の有無だけで線を引かず、転換期間と、有機農業を目指す段階的な取組を支える。
図表・様式の利用条件は別に定める。

農地は食料、雨水貯留、地下水涵養、生態系を支えるが、機能は制度と部局に分かれ、統合的な対価が十分にない。本提言は、公が公共機能へ対価を払い、支払と権限は行政区、配置と水は流域で設計する。

なぜ、いま「国家100年の計」なのか。 農林水産省は、稲作を中心とする国づくりが二千年以上前に始まったと説明している。その長い営みの中で、水路、ため池、畦畔、種、水を分け合う決まり、共同作業、祭礼、食文化が、世代を越えて整備され、受け継がれてきた。（出典：農林水産省「国土を創った水土里の足跡」（外部サイトを別タブで開く））ところが近代化の過程、とりわけ戦後の制度整備の中で、食料、農地、水利、治水、防災、生態系、地域文化は、それぞれ別の法制度、部局、予算、評価指標で管理されるようになった。個々の制度には必要性があっても、全体を引き継ぐ責任の所在は見えにくくなった。

年度予算と短期指標から、土壌、水路、在来種、生態系、担い手育成はこぼれやすい。高齢化と減少が重なり、経験を人から人へ渡せるうちに、制度として結び直さなければならない。

本提言の100年は予測期間ではなく、次世代まで判断を引き受ける責任期間である。稲作文化を生きた国土インフラとして渡すため、20年を一つの期として5期運用し、各期末に検証する。測る軸は100年、理念は七世代先である。

何を守る提言なのか。 主な対象は、カロリー供給と農地・水利を支える「地域主食作物」である。水稲を中心に、麦、大豆、いも類、雑穀等を地域の食文化、気候、水利、貯蔵性、公共需要に応じて含める。野菜、果樹、飼料作物も食料安全保障や養分循環に関わる場合は対象となる。自治体が守る作物と農地を地域計画で定める。水田は、食料、水循環、生態系、防災が重なる代表例として扱う。

第1章　問題の所在 ── 田んぼが誰の責任でもなくなった

1.1 横の切断

一枚の田んぼが担っている機能を列挙してみる。米を生産する。雨水を一時的に受け止める。地下に水を浸透させる。多様な生きものの生息場所となる。景観を構成する。平時の協定と安全確認があれば、災害対応の活動基盤にもなり得る。

行政は、食料生産、河川、防災、生物多様性、給食、担い手、備蓄を別々の部局と指標で管理する。各部局の判断が合理的でも、一枚の田んぼが同時に担う機能を一元的に把握・評価する主体は明確でない。

全機能を引き受けるのは現場の農業者である。米価低下で作付けをやめれば、貯留、涵養、生態系も失われるが、その損失は農政の帳簿に載らず、後に治水や水道等の費用として現れる。これが「横の切断」である。

1.2 縦の切断 ── 権限の地図が、実際にそうなっている

同じ土地でも、手続と決定主体は条件によって国・県・市町村に分かれる。当財団は、市町村向け条例ひな型「命の水と森を守る条例」と行政文書開示請求ガイドの作成過程で、公開資料を流域単位で突き合わせ、この構造を再構成した。

農地転用の許可権者

全国では、農地転用の許可権者は都道府県知事、または農林水産大臣が指定した市町村（指定市町村）の長である。4ヘクタールを超える転用は、許可前に農林水産大臣への協議を要する。地方自治法に基づく権限移譲もある。岡山県では、指定市町村を除く4ヘクタール超は県知事、4ヘクタール以下は権限移譲を受けた市町村長または委任を受けた農業委員会等が処理し、具体的な主体は市町村ごとに異なる。相談・受付窓口は原則として農業委員会である。（出典：農林水産省「農地転用許可制度」（外部サイトを別タブで開く）、岡山県「農地を農地以外のものにする」（外部サイトを別タブで開く））

保安林の指定解除

保安林の指定解除は、国有林では農林水産大臣が行う。民有林では、指定目的と重要流域内かどうかの組合せにより、農林水産大臣と都道府県知事に分かれる。同じ斜面でも、流域区分によって決定主体が変わり得る。（出典：林野庁「保安林制度」（外部サイトを別タブで開く））

林地開発許可

林地開発許可は都道府県知事が行うが、保安林は対象外で、別に保安林内作業許可等の手続がある。規模要件は、太陽光発電設備では0.5ヘクタール超、その他は原則1ヘクタール超である。（出典：林野庁「林地開発許可制度」（外部サイトを別タブで開く））

この地図が意味すること

農地転用、保安林、林地開発、農業用水、河川、生態系は、別々の主体と手続が担う。個々の判断が適法でも、上流から下流までの流域全体を引き受ける主体は見えにくい。

1.3 二つの国家目標に共通する空白

国は既に、農地と自然に関する二つの長期目標を持っている。

一つは、みどりの食料システム戦略である。2050年までに、化学農薬使用量（リスク換算）50%低減、化学肥料使用量30%低減、有機農業25%（100万ヘクタール）等を掲げる。（出典：農林水産省「みどりの食料システム戦略」（外部サイトを別タブで開く））

もう一つは、2030年までに陸域および海域のそれぞれ30%以上を保全する30by30目標である。環境省は自然共生サイトを認定し、令和7年4月施行の地域生物多様性増進法で法制化した。（出典：環境省「30by30／自然共生サイト」（外部サイトを別タブで開く））

みどり戦略は「どう作るか」、30by30は「どこを守るか」を示す。一方、両者の主要な数値目標には、誰が耕作と管理を継承するかという指標が十分に表れていない。有機農業100万ヘクタールも、自然共生サイトも、農地と担い手が残ることが前提である。里山や水田は、人の手が入り続けることで成立してきた。2030年と2050年の目標を、100年の最初の段階として継承指標へ接続する必要がある。

1.4 継承に残された時間

個人経営体の世帯員を対象とする基幹的農業従事者は、令和7年農林業センサスで103.6万人、平均年齢67.7歳である。令和8年農業構造動態調査では98.7万人、平均年齢67.7歳と推計された。法人等の役員・構成員や常雇いを含む農業就業者全体の数字ではない。また、令和7年は全数調査、令和8年は標本調査の推計値であり、単純比較には注意が要る。それでも、個人経営体で減少と高齢化が続く状況は明らかである。（出典：農林水産省「農業労働力に関する統計」（外部サイトを別タブで開く））

令和7年7月15日現在の耕地面積は423万9千ヘクタールで、うち田は230万ヘクタールである。令和6年度末の荒廃農地は25万7千ヘクタールで、再生利用が可能なものは9万8千ヘクタール、困難と見込まれるものは15万9千ヘクタールである。年度の異なる白書数値とは混在させない。（出典：農林水産省「令和7年耕地面積」（外部サイトを別タブで開く）、「土地・農地に関する統計」（外部サイトを別タブで開く）、「令和6年度の荒廃農地面積について」（外部サイトを別タブで開く））失われた後に戻す政策だけでは間に合わない。何を、誰に、どの状態で渡すのかを、担い手が残っている間に決める必要がある。

第2章　100年で測れるもの

100年という単位で意味を持つ指標は、そう多くない。農業政策で通常使われる指標——米価、補助金額、新規就農者数、農業産出額——は、いずれも数年で大きく動き、100年後には記録としてしか残らない。100年後に実体として残るものは何か。本章では、測る対象を土、水、種の三つに絞る。その三つを実際に引き継ぐ条件として、数値だけでは捉えきれない人の関係も扱う。

2.1 土

農研機構は、日本で1センチメートルの土壌ができるのに約100年、1メートルでは約1万年を要すると説明している。（出典：農研機構「農業環境インベントリー展示館」（外部サイトを別タブで開く））生成速度は母材、気候、植生、傾斜などで異なるため、この数字をすべての土地へ一律に当てはめることはできない。それでも、流出した表土を短期間で同じ状態へ戻せないことは明らかである。

土は耕起、裸地化、豪雨で形成より速く流出する。100年の計では、農業を土と水を維持する営みとしても位置づけ、担い手が変わっても保全を続ける。

2.2 水

水田、用水路、ため池、堰、畦畔は水循環装置である。圃場は独立せず、上流の管理停止や畦畔の崩壊は下流にも影響する。

耕作放棄が水系の要所で飛び地状に起きると、水系全体が機能不全に陥り得る。

上流の共同管理が止まれば、土砂や雑草が下流の負担を増やす。放棄は面積だけでなく分布を見なければならない。確実に維持する農地と、森林や湿地等へ計画的に移行する区域を流域で選ぶ。これは撤退の推奨ではなく、飛び地化を避け、まとまりのある基盤を渡す配置設計である。

2.3 実例 ── 水田は、なぜ冬に乾くようになったのか

水田は、湿地性生物の一部にとって、採餌、休息、繁殖の場として機能してきた。しかし、現在の多くの水田は非灌漑期に乾田となる。農林水産省も、冬に浅い水面を必要とするカモ類、シギ・チドリ類、ガンやハクチョウ類が影響を受けていると考えられる、と記録している。（出典：農林水産省「水田における生物多様性保全」（外部サイトを別タブで開く））

水田が乾くようになったのは、農業者の怠慢や環境意識の不足によるものではない。明治期以降、地域ごとに乾田馬耕、耕地整理、排水改良が進んだ。農林水産省の暗渠排水技術書は、水田の暗渠排水について、大型作業機械の作業条件を確保するため地耐力を強化し、田面や浅い層の過剰水を排除することが主目的だと説明している。つまり、機械化と作業性を得るために、水田を確実に乾かす技術が整備されたのである。（出典：農林水産省「土地改良事業計画設計基準及び運用・解説 計画『暗渠排水』」（外部サイトを別タブで開く））

だから、一律の春落水を答えにしない。機械作業時は暗渠排水と水位調整設備を使い、必要な時期に乾かす。一方、条件が許す圃場では、自然農等も参照し、通年湛水や無落水を検証する。水が途切れない環境は、水生生物の生活史をつなぎ、湿地機能を高め得る。ただし自然農を一律に無落水とみなさず、作物、土壌、病害、収量、メタン、周辺水利への影響を圃場ごとに確かめる。排水技術を捨てず、水を抜ける状態を保ちながら、抜かない選択肢も取り戻す。

2.4 種 ── 養分と遺伝資源

100年もつ農業の条件を、物質収支の面から定義してみる。

日本は、主要な化学肥料原料である尿素、りん酸アンモニウム、塩化加里のほとんどを輸入に依存している。（出典：農林水産省「食料・農業・農村白書」令和6年度 第1部第2章第3節 https://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/r6/r6_h/trend/part1/chap2/c2_3_00.html（外部サイトを別タブで開く） ）加えて、窒素肥料の製造は化石燃料由来のエネルギーに依存している。

100年の間に、供給国の政策変更、資源制約、物流途絶が起きないとは想定できない。持続性を測る要点は、必要な養分を安全性と物質収支を確認しながら地域内で循環させ、過剰蓄積と水系への流出を防げるかである。

日本では江戸期に、都市で発生した人糞尿や灰が有価物として取引され、近郊農村へ運ばれ、田畑の肥料として利用された。現代と衛生条件や人口規模は異なるが、都市と農村の間で養分を循環させる発想には、現在にも通じる示唆がある。（出典：環境省「平成20年版 環境・循環型社会白書」（外部サイトを別タブで開く））

現代では、下水汚泥、し尿、家畜排せつ物、食品残渣等が候補となる。法令と品質基準に加え、重金属、病原体、有機フッ素化合物等に関する監視と知見収集を続け、安全性を確認する。農地還元は、環境配慮と輸入養分途絶への備えを兼ねる。

在来種は、地域の気候、土壌、栽培技術への適応の記録である。当財団の「ばら撒くっ種」は、在来種を地域でつなぎ、供給途絶時にも手元に遺伝資源を残す取組である。

土、水、種を流域の内側で回せるかが、100年の計の合否を決める。

2.5 測れないもの ── 100年もつのは制度ではなく関係である

制度は改正され、予算と担当者も変わる。それでも日本の水田を長く支えたのは、水を分け合う取り決めと、それを守る人の関係である。結や講に代表される相互扶助の形は地域ごとに異なるが、用水の見回り、畦畔や水路の共同管理、災害時の助け合いは、契約書や台帳だけでは動かない。

新しい担い手へ渡すべきものは農地と機械だけではない。水を入れる順番、大雨前後に見る場所、誰へ相談するか、共同作業をどう決めるかという地域知も継承する。これは閉鎖的な共同体へ戻す話ではない。移住者、兼業者、企業、行政を含む開かれた関係へ更新する話である。

AIと自動化は、生育診断、気象予測、水位管理、記録の共有を支える。しかし、土に触れ、水路を歩き、異変に気づき、顔の見える相手と責任を引き受けることまでは代替できない。AIへの不安が強まる時代だからこそ、地域に実在する人と場所のつながりは、効率では測れない安全保障になる。

100年は、20年を一つの期とする5期で運用する。各期末に担い手、制度、設備、土地利用を検証し、次の世代が関係ごと引き継げたかを問う。本提言の成績表は、面積や金額だけでなく、地域のつながりを途切れさせなかったかである。

第3章　各国が到達した設計思想

農業を市場価格だけに委ねれば、価格下落や災害のたびに生産基盤が失われ、食料安全保障と国土保全まで農業者個人へ押しつけることになる。この問題に対し、各国は最低買付価格、価格・収入差額の補填、公共調達、環境や多面的機能への直接支払を組み合わせてきた。

同じ「農業支援」でも、主食作物を守る制度と、農地の状態や公共機能へ支払う制度では対象が異なる。過剰在庫、財政負担、申請の複雑化、地下水負荷、支払集中等の副作用もある。

外国制度をそのまま輸入するのではない。何を守り、誰に何を根拠に支払うか、副作用をどう抑えるかを比較し、日本の所得保障と公共機能への対価を組み立てる材料にする。

日本でも、主食の公共調達、価格・収入低下時の補填、公共機能への対価を分けて重ねる必要がある。

主な一次資料等：欧州委員会「Eco-schemes」（外部サイトを別タブで開く）、EU規則2024/1468（外部サイトを別タブで開く）、台湾行政院「Green Environmental Payment Program」（外部サイトを別タブで開く）、韓国農林畜産食品部（外部サイトを別タブで開く）、米国農務省「ARC and PLC」（外部サイトを別タブで開く）、WTO「DS511」（外部サイトを別タブで開く）、フランス農業省「持続可能・高品質食材の調達目標」（外部サイトを別タブで開く）

3.1 日本は空っぽではない ── 破片を流域でつなぎ直す

日本にも制度はある。収入保険は青色申告を行う農業者を対象とする。ナラシ対策は認定農業者、集落営農、認定新規就農者等が対象で、米、麦、大豆、てん菜、でん粉原料用ばれいしょの収入減少を緩和し、補填財源は農業者と国が1対3で負担する。水田活用の直接支払は、麦、大豆、飼料用米等の戦略作物を主な対象としてきたが、国は令和9年度から作物ごとの生産性向上等を軸とする支援へ見直す方針を示している。支援単価・要件等は今後の制度設計事項である。このほか、備蓄米、多面的機能支払、環境保全型農業直接支払、給食の地産地消がある。（出典：農林水産省「経営所得安定対策」（外部サイトを別タブで開く）、「農業経営の収入保険」（外部サイトを別タブで開く）、「新たな水田政策の基本的考え方・仕組み」（外部サイトを別タブで開く））

しかし、制度は資格、作物、拠出、事業目的ごとに分かれ、地域主食作物の価格下限を全農家へ恒常保障してはいない。壊しているのは制度がないことではない。同じ部品が、別の省庁の別のKPIに切断されていることである。 本提言は既存制度を残し、公共調達、差額補填、公共機能への対価をつなぎ、市場価格だけで国土を守らせる構造を改める。

第4章　提言 ── 誰に何を求めるか

国の制度改正を待つ間にも、耕作放棄と担い手の引退は進む。現行制度で着手できる市区町村から、都道府県、国の順に提言する。

4.1 市区町村に対して

（1）公が買い手になる

自治体が設置・運営し、または調達に関与する学校、保育所、病院、福祉施設等で、有機農産物を含む環境・品質基準を満たす農産物の継続需要をつくる。産地だけで選ばず、農薬・肥料の低減、生物多様性、水管理、供給安定性、品質等を透明に評価する。地域農業者を含む供給者が公正に参加できるよう、生産計画、小口納入の集約、共同出荷、献立調整を支援する。

WTO政府調達協定の日本の対象表には、都道府県と指定都市が掲げられ、一般市町村は含まれない。ただし、対象機関、金額、品目・役務、例外で適用は異なり、協定対象外でも地方自治法令、契約規則、透明性、公正性を守らなければならない。調達方法は自治体の契約・法務部門が個別に判断する。（出典：WTO e-GPA 日本・附属書2（外部サイトを別タブで開く））

給食費支援と組み合わせ、食材費増を家庭へ直接転嫁しない。フランスのように産地指定ではなく環境・品質基準で需要をつくる方が、法的な説明と地域農業の継続を両立しやすい。

（2）農地インフラ台帳を作る

既存の農地台帳に、雨水貯留の概算、地下水涵養に関する土質・水文情報、10年後の耕作見込みを加える。後継者の有無や本人意向は、利用目的を示した非公開情報として扱う。貯留機能の代替コストは便益の参考値にとどめ、支払単価や治水効果と同一視しない。治水評価には流域全体の水理・水文検討が必要である。財団は、自治体が改変できる共通様式を別途提示する。

（3）公共機能に対価を払う

地域条件に応じた水管理、田んぼダム、災害時協定等へ市町村が対価を支払う。冬期湛水は一律に設備整備や春落水を求めない。排水条件、営農方法、周辺水利、生物の生活史を踏まえて適地を選び、必要な圃場では暗渠排水や水位調整設備を整える。条件が許す圃場では通年湛水・無落水も検証し、未整備田へ無理な湛水や新たな設備負担を押しつけない。

個々の農業者への毎年の支払は、堰板の設置、水位管理記録等の確認可能な行為を中心に判定する。一方、制度全体の効果は、流域の水文、生物多様性、温室効果ガス等を標本調査と定期評価で検証する。

支払の法的形式は、対象行為と自治体の関与に応じ、委託契約、補助金・交付金、協定に基づく支払等から選ぶ。労力、経費、既存支払との重複を整理し、財務規則、契約規則、補助金交付要綱との整合を個別に確認する。

災害時に農業者、農機、倉庫等の協力を求める場合は、無償動員を前提にしない。平時に対象機材、要員、費用、補償、安全管理、指揮命令、要請手順を協定で定める。

（4）自然共生サイトの認定を取りにいく

里地里山、水田は自然共生サイトの認定対象である。地域生物多様性増進法（令和7年4月施行）に基づく制度であり、法的な裏付けがある。認定を得ることで、30by30への貢献が可視化され、企業等との連携を検討する入口にもなり得る。第1章で述べた「目標だけが残り、土地と人が消える」事態を防ぐには、目標の側から土地を認定していく作業が要る。

（5）自治基本条例に、食料・水・土壌の条項を置く

条例は継続的な施策の根拠になり得る。当財団が公開している市町村向け条例ひな型「命の水と森を守る条例」と併せ、自治の基本を定める条例に、食料生産基盤、水循環、土壌の保全を自治体の責務として明記する。

（6）農業機械と作業受託を、地域の共同基盤にする

担い手の減少は、農地だけでなく機械と作業の継承を難しくする。田植機や収穫機などは使用時期が集中し、個々の小規模経営が更新費、保管費、修繕費を負担し続けることには限界がある。一方、単に自治体が機械を購入して貸し出すだけでは、予約の集中、操作人材の不足、故障対応、更新原資の欠如によって持続しない。

まず、JA、農業法人、作業受託事業者、農機事業者、大規模経営体が持つ機械、人材、受託可能な作業を地域で可視化する。その上で、播種、耕起、田植え、防除、収穫などの作業を、予約、優先順位、料金、保険、事故対応、修繕、更新積立まで含めて仲介する。既存事業者で対応できない地域や作業に限り、共同所有や公的な設備整備を検討する。農林水産省も、農作業受託、農業機械のシェアリング、人材供給等を「農業支援サービス」として位置づけている。（出典：農林水産省「農業支援サービス関係情報」（外部サイトを別タブで開く））

（7）子どもが「継げる仕事」に変える

農家の子どもに家業だから継げと求めるだけでは、継承は起きない。農業が、収入、休暇、住居、技術習得、将来の投資を見通せる職業でなければ、UターンもIターンも続かない。親が現役でいる間に、農地だけでなく、水利の決まり、在来種、顧客、農機、作業暦、収支、地域の役割をまとめた「経営・地域資源承継計画」を作る。

継承候補者には、販売収入、公共調達、差額補填、公共機能への対価を合わせた5年間の収支見通しを示す。最初の2～3年は雇用型の有給研修や段階的な農地賃借を選べるようにし、共同農機と作業受託によって多額の借入れを前提にしない。空き家や公営住宅、子育て、配偶者の就業、通信環境も就農支援と一体で扱う。親世代には、農地の貸付料、技術指導への対価、段階的な引退の選択肢を設け、無償の家族労働へ依存しない。

地域おこし協力隊は農林水産業に従事でき、経営継承や新規就農の支援制度も存在する。ただし、任期開始前に任期後の就農先を契約する仕組みや、Uターン者を一律に優遇する国制度は確認できない。前者は本提言独自の自治体運用として、後者は地域事情に応じた候補者発掘と相談支援として位置づける。公社の新設を前提にせず、既存の農業者、JA、農業法人、支援サービス事業者との連携を優先する。

4.2 都道府県に対して

流域は市町村をまたぐため、都道府県を調整の中心に置く。

（1）流域単位の計画をつくる

維持する区域と計画的に移行する区域を流域で設計し、既存の地域計画・目標地図を束ね直す。飛び地の放棄を避けることを優先する。

（2）権限を束ねる

都道府県は林地開発許可と民有林保安林の一部指定解除を担う。農地転用は指定市町村制度と条例による権限移譲を分けて把握する。岡山県では、指定市町村を除く4ヘクタール超は県知事、4ヘクタール以下は市町村長または農業委員会等が処理し、主体は市町村ごとに確認する。

（3）地域の種を守り、つなぐ

都道府県は、在来種・地域品種の目録、採種者と栽培者の連携、増殖・更新、地域シードバンク、継承栽培を支える。健全性確認と病害虫監視は、安全な継承を補助する。

（4）広域備蓄と市町村間の連携

県は備蓄の市町村間融通と、共通台帳による広域連携を整える。

4.3 国に対して

（1）改正基本法の理念を、流域単位の実装指標へ落とし込む

2024年6月5日施行の改正食料・農業・農村基本法は、食料安全保障と多面的機能を基本理念に置く。2025年4月11日閣議決定の基本計画も踏まえ、雨水貯留、地下水涵養、生物多様性、地域の食料供給力、継承を流域単位の指標と支払原則へ具体化する。（出典：農林水産省「食料・農業・農村基本法」（外部サイトを別タブで開く）、食料・農業・農村基本計画（外部サイトを別タブで開く））

（2）「必要量の現物」と「それを超える分の所得」を分ける

対象は、地域計画で定める水稲、麦、大豆、いも類、雑穀等とする。国は、標準的な生産費、環境配慮の追加費用、継続可能な所得を参照して調達基準価格を設定できる法的・財政的枠組みを整える。契約方式は会計法令、地方自治法令、調達規則、通商規律との整合を確認する。

給食、医療・福祉、備蓄等の必要量は、生産前契約で確保する。

必要量を超える分は市場で自由に販売し、地域の基準価格または基準収入を下回ったときに差額の一部を補填する。全量買上げではなく、必要量の確保と所得の下支えを分けることで、過剰在庫を抑えながらブランド米や直販も守る。米国のPLC・ARCは、現物を買わずに価格・収入の低下を補う仕組みとして参考になる。ただし、必要量調達と差額補填は、制度設計によって国内助成または市場価格支持として扱われ得る。対象者、算定方法、生産量との切離し、上限額を個別に精査し、通商規律と小規模農家への公平性を両立させる。

（3）備蓄を蛇口として運用する

余れば市場から抜き、逼迫すれば放出する。韓国の運用が示すのは、この双方向性である。片方向だけの運用は、生産者と消費者のいずれかに負担を集中させる。

（4）多面的機能支払を、「農業の付帯的支援」ではなく「公共サービスの対価」として再定義する

国は、現行制度との重複を避けながら市町村が公共機能への対価を上乗せできるよう、対象行為、費用区分、既存交付金との関係を明確に示す。

（5）省庁横断のKPIを置く

みどり戦略2050と30by30・2030に、「その土地を誰が耕し、管理するか」を達成条件として加える。有機農業100万ヘクタールには、農地と担い手の継承指標が必要である。

第5章　想定される懸念と対応

5.1 有機農業を基本方向に据え、収量・労力・移行負担に向き合う

有機農業は、化学農薬と化学肥料への依存を減らし、土壌、生物多様性、地域の養分循環を再生するための中核的な農業政策である。当財団は、有機農業を特殊な付加価値農業ではなく、将来の地域農業が進む基本方向に置く。みどりの食料システム戦略が2050年に25%、100万ヘクタールを掲げた意義は大きい。

一方、収量差と労力は作物、地域、栽培体系で異なる。海外メタ分析では有機の平均収量が慣行を下回ったが、輪作・複作で差が縮小した。日本の水稲へ数値を直接適用はしない。（出典：Ponisioほか「Diversification practices reduce organic to conventional yield gap」（外部サイトを別タブで開く））

この課題は有機農業を後退させる理由ではなく、移行を農家個人へ背負わせない理由である。所得支援、技術指導、共同除草、堆肥・緑肥、共同農機、公共調達を一体化する。有機JAS認証の有無だけで支援対象を線引きせず、有機転換期間にある農地に加え、減農薬・減化学肥料から有機農業を目指す段階的な取組も評価し、地域全体で転換を進める。減農薬・減化学肥料の取組自体を有機農業と同一視するものではない。（出典：農林水産省「有機農業とは」（外部サイトを別タブで開く））

5.2 食料価格の上昇と、低所得世帯への影響

環境・品質基準に基づく公共調達は、調達価格を押し上げる可能性がある。給食費の無償化・補助や福祉施策と一体で設計し、価格上昇を家計へ直接転嫁しないことが必要である。公費負担は、食料安全保障、環境保全、子どもの健康、教育機会の確保という公共目的に基づく支出として、目的と根拠を明確にする。

5.3 冬期湛水を、生態系と水循環を再生する基盤にする

冬期湛水は、水鳥や水生生物の採餌・休息・生息場所をつくり、地域条件が合えば水質向上や地下水涵養にも寄与する。当財団は、生物多様性、水循環、地下水、農地景観を回復する重要な環境施策として冬期湛水を推進する。

圃場条件、有機物投入、湛水期間等によってメタン排出が増える可能性はある。その影響は冬期だけでなく、次の栽培期を含む年間収支で評価する。複数年で必ず低下する一般則とはしない。しかし、メタンだけを理由に冬期湛水を一律に抑制・中止することも採用しない。炭素という単一指標で、湿地生態系、水循環、防災、営農継続の価値を切り捨てない。

有機物の投入時期・量、水位調整、必要に応じた春落水等を組み合わせ、冬期湛水を維持しながら排出抑制を図る。春落水だけを標準解にせず、条件が許す圃場では通年湛水・無落水も比較し、水が途切れないことによる生態系上の便益を確かめる。水鳥、アカガエル類、水生昆虫等の生活史に合わせ、落水の有無と時期は圃場ごとに決める。J-クレジット方法論AG-005の中干し延長も選択肢だが、生物、水、収量への影響を確認し、全国一律の正解とはしない。測定は取組を止めるためでなく、より良い冬期湛水へ改善するために行う。（出典：農林水産省「環境保全型農業直接支払制度 最終評価関連資料」（外部サイトを別タブで開く）、農林水産省「中干し期間の延長」（外部サイトを別タブで開く）、南川和則「冬期湛水水田からのメタン排出」（外部サイトを別タブで開く））

5.4 二重払いへの懸念

田んぼダムは、令和3年度から多面的機能支払交付金の加算対象となっている。市町村が新たに機能への対価を支払う場合、既存の加算との関係を整理しなければ、制度審査で重複を指摘され得る。（出典：農林水産省東海農政局「多面的機能支払交付金」（外部サイトを別タブで開く））

作物の対価と機能の対価を別勘定とし、機能支払は収穫量ではなく面積と確認可能な行為を基礎とする。自治体は既存交付金との重複対照表を実施要綱へ添付する。

5.5 価格支持は通商規律に触れやすい

価格支持は、制度設計によりWTO農業協定上の市場価格支持として算入され得る。買入数量に上限を設けても分類から当然に外れないが、明確な数量制限は支持額の算定に影響し得る。適用行政価格、固定外部参照価格、対象数量等の精査が必要である。DS511では中国の2012～2015年の支持が問題となり、報告は2019年4月26日に採択された。中国は2020年6月に履行を通知したが米国が争い、同年9月28日に履行確認パネルが設置された。最終的な履行確認結果は未確認である。（出典：WTO「DS511」（外部サイトを別タブで開く））

環境、治水、生物多様性への支払は、生産量や市場価格との結び付きを避け、追加費用または所得損失を基礎とすることで、価格支持とは異なる整理が可能となり得る。ただし、目的だけでなく要件、算定方法、生産条件、上限等で判断されるため、専門的確認が必要である。

5.6 農機共同利用で、民業を圧迫しないために

共同基盤は公が既存事業を置き換えるものではなく、農機ディーラー、JA、作業受託事業者、農業法人等をつなぎ、空白を埋める仕組みである。公的保有は既存事業者で供給できない場合に限り、料金、減価償却、修繕、保険、更新、廃棄まで計画する。繁忙期には作期分散、育苗共同化、隣接地域との相互利用を組み合わせる。

5.7 現状から、農業者の所得をどう変えるのか

現状では、農業者の所得は農産物の販売収入が中心で、価格低下や収入減少への支援は、収入保険、ナラシ対策、品目別交付金等の対象・加入条件を満たす場合に限られる。主食用米を含む地域主食作物について、最低買取または所得保障がすべての農業者へ十分に届く仕組みにはなっていない。水路管理、雨水貯留、地下水涵養、生態系保全、災害対応を担っても、その費用が農業者個人の持ち出しになる地域がある。

本提言は、所得を次の四層に組み替える。

1. 販売収入：ブランド米、直販、通常市場で得る収入。
2. 必要量の公共調達：給食、病院、福祉施設、備蓄に必要な地域主食作物を、生産費と継続可能性を踏まえた価格で事前契約する。
3. 価格・収入差額の補填：市場で販売する分について、基準価格・基準収入を下回った場合に一定割合を補填する。
4. 公共機能への対価：冬期湛水、田んぼダム、水路管理、生物多様性保全、災害協定等の確認可能な行為へ支払う。

既存の直接支払と保険は削らない。新しい支払と対象経費を一覧化し、同じ行為への二重払いだけを除く。既存制度を急に縮小すれば、制度を信頼して設備や営農計画を組んだ農業者に所得の断崖をつくり、移行への協力も失う。新制度は経過措置を置いて上乗せし、効果と重複を検証した上で整理する。現行制度からの変更点は、第一に、公共調達で需要と価格の見通しをつくること、第二に、販売分の価格・収入低下を支えること、第三に、これまで無償または持ち出しだった国土保全の仕事へ対価を払うことである。

財源は、自治体だけへ恒久負担を押しつけない。初期は市町村が既存交付金と一般財源を組み合わせて3～5年の実証を行い、国は追加費用、所得損失、公共調達の価格差、事務費を検証して安定的な交付財源へ移す。実証ごとに対象面積、単価、既存支払との差額、事務費、財源内訳、5年間の見通しを公開する。全国総額は、対象機能と面積を定める前に置かない。根拠のない総額を掲げるのではなく、地域別の原価と効果から国の必要額を積み上げる。

農業者にとっては、収入源が増えるだけではない。共同農機と作業受託で更新費と繁忙期負担を減らし、承継計画で農地、技術、顧客、地域の役割を次代へ渡せる。子どもに残すものを借金と義務ではなく、複数年の収支見通しと選択肢に変える。農村へ人が戻る条件は、「農業を守ってほしい」という期待ではなく、家族を養い、休みを取り、将来を描ける仕事があることである。

おわりに

各国の制度には成果と副作用があり、そのまま日本へ移せる完成形はない。一方、日本には、食料生産、雨水貯留、地下水涵養、生態系維持を同じ場所で担う水田と、用水路、ため池、堰、水を分け合う取り決めがある。長い時間をかけて築かれたこの基盤を、失ってから造り直すことは難しい。

いま、その維持責任は複数の制度と部局に分かれ、現場の農業者へ負担が集中している。必要なのは、農地の機能を流域単位で捉え、その価値を台帳、公共調達、機能への対価、種と技術の継承へ結び付けることである。

当財団は「七世代先の子どもたちへ」を掲げている。100年先を見通すことはできなくても、土と水を損なわず、種の多様性と更新能力を保ち、次の世代が選べる状態で渡す責任は負える。測る軸は100年、動かす周期は20年とする。本提言は20年ごとに見直し、その時代の担い手が前提から書き換える。

土と水は、誰が引き継ぐのか。この問いに、次の20年の答えを出すことが、いま生きている世代の仕事である。

改訂履歴

本文書は2026年から2126年を、20年×5期で運用する。2046年、2066年、2086年、2106年に検証・改訂し、2126年に総括して次期方針を定める。

本文書および付属様式の利用条件は、別途定める。

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